Вищий адміністративний суд України
Про ВАСУ
Пленум ВАСУ
Cудова практика
НКР при ВАСУ
Система адміністративних судів
Суддівське самоврядування
Законодавство
Міжнародно-правове співробітництво
Відомості з декларацій
ІНФОРМАЦІЯ щодо реалізації Закону України "Про очищення влади"
Видавнича діяльність
Вакансії
Інформація про державний бюджет
Запобігання і протидія корупції
База правових позицій

До уваги громадян!

У зв’язку з численними зверненнями громадян щодо порядку роботи Вищого адміністративного суду України з урахуванням призначення суддів нового Верховного Суду, повідомляємо

Висновок до проекту Закону України «Про судоустрій і статусу суддів»

Вищий адміністративний суд України опрацював розроблений Радою з питань судової реформи проект Закону України «Про судоустрій і статусу суддів» (далі – проект) і надає такі пропозиції та зауваження.

1. До статті 17 проекту та до проекту в цілому.

Запропонованою редакцією статті 17 проекту визначається нова система судоустрою України, яку складають місцеві суди; апеляційні суди; Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою  України. Для розгляду окремих категорій справ в системі судоустрою діють Вищий патентний суд та Вищий антикорупційний суд.

При цьому створені і діючі відповідно до чинної Конституції України вищі спеціалізовані суди, фактично підлягають ліквідації.

Запропонованим проектом також ліквідується Верховний Суд України та утворюється Верховний Суд, роль якого значно посилюється в системі судоустрою.

При цьому проектантами проігноровано рекомендації, які 23 жовтня           2015 року ухвалила Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія), відповідно до яких запропоновано адміністративні суди виділити в автономну судову систему.

 Вищий адміністративний суд України, здійснивши аналіз положень проекту Закону, вивчивши висновок Венеціанської комісії, взявши до уваги досвід країн сталої демократії (Німеччина, Польща, Литва, Нідерланди, Франція, багато інших), не може погодитись із запропонованими змінами з огляду на таке.

Статтею 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Діяльність держави повинна бути спрямована на забезпечення дотримання всіх встановлених прав та свобод людини. Важливу роль у захисті прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб відіграє адміністративна юстиція.

У міжнародному правовому полі адміністративна юстиція розглядається як обов’язковий елемент правової держави щодо гарантованості прав і свобод громадян від неправомірних дій органів публічної та виконавчої влади. Тому адміністративну юстицію слід розглядати як надзвичайно важливий процесуально-правовий інструмент у сфері повноцінного здійснення і захисту конституційних прав, свобод та законних інтересів громадян.

Водночас положення проекту Закону становлять реальну загрозу незалежності системи адміністративної юстиції, що призведе до порушення конституційних прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб.

Наразі система судів загальної юрисдикції будується за принципом територіальності та спеціалізації. Серед вищих спеціалізованих судів функціонує Вищий адміністративний суд України, який є судом касаційної інстанції у вирішенні публічно-правових спорів.

Разом із тим запропонованою редакцією частини четвертої статті 125 проекту Закону України  «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (реєстр. № 3524) передбачено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди. Відповідно у запропонованій редакції проекту змін до Конституції України визначено лише існування самих адміністративних судів і жодним чином не згадано про окрему систему таких судів.

Таким чином, ніякої автономії адміністративних судів в Україні не буде, як і не будуть реалізовані рекомендацій Венеційської комісії.

Для підвищення ефективності здійснення адміністративного судочинства адміністративні суди повинні бути виокремлені в автономну систему. Очолювати вертикаль адміністративних судів повинен лише єдиний, не підпорядкований нікому касаційний адміністративний суд, який буде наділений  повноваженнями перевіряти внутрішню організацію роботи всіх адміністративних судів, визначати методичну, статистичну, методологічну складові діяльності судів адміністративної юстиції, напрацьовувати єдині підходи та правові позиції в категоріях судових справ і не бути касаційною інстанцією в будь-яких інших судових юрисдикціях та організаційно, юридично і процесуально володіти повною самостійністю та незалежністю.  

Моноцентрична організація судової системи, запропонована проектом, лише послаблюватиме системність адміністративних судів, що, у свою чергу, не дозволить зміцнити їх автономію в судовій системі, а призведе до уніфікації всіх судових процесів (крім кримінального), що є процесуальним абсурдом.

Необхідно враховувати, що тільки адміністративний судовий процес базується, зокрема, на таких принципах, як офіційне з’ясування всіх обставин у справі, верховенство права тощо. Відповідно до закону судді адміністративних судів є активними учасниками судового процесу, вони не є просто арбітрами, як судді судів цивільної та господарської юрисдикцій. Судді адміністративних судів самостійно можуть витребовувати докази, навіть коли цього не вимагають сторони, вони не приймають відмову від позову, якщо мають сумнів, що така відмова порушить права третіх осіб, що є додатковою процесуальною гарантією захисту законних прав людини, тощо.

Тому запропонований проектом Закону підхід до ліквідації системи адміністративних судів не ґрунтується на конституційних принципах та приписах, в яких людина визнається в Україні найвищою соціальною цінністю, а визнання, дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина – обов'язком держави.

Автономна система адміністративних судів повинна забезпечувати можливість розгляду справ у сфері публічно-правових відносин починаючи з першої інстанції, із можливістю апеляційного перегляду рішення, та завершуючи касаційною інстанцією, якою повинен стати суд касаційної (найвищої, останньої) інстанції, рішення якого буде остаточним.

Зважаючи на специфічність публічно-правових відносин, де однією зі сторін є суб’єкт владних повноважень, автономна система адміністративних судів на чолі з вищим касаційним адміністративним судом забезпечить можливість реального захисту прав, свобод та законних інтересів у сфері публічно-правових відносин та створить реальний, дієвий механізм забезпечення незалежності адміністративних судів від будь-якого політичного впливу, а також від впливу та свавілля виконавчої та законодавчої влади.

Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) у своїх рекомендаціях неодноразово вказувала, яким повинен бути  статус  Вищого адміністративного суду України, який полягає у необхідності посилення процесуальної ролі Вищого адміністративного суду України, закріпленні за ним статусу єдиного  касаційного, найвищого суду в автономній адміністративній судовій системі, як це є у багатьох європейських країнах.

За таких обставин ідея щодо ліквідації автономної ланки адміністративних судів призведе до втрати позитивних здобутків судово-правової реформи в Україні, в рамках якої було запроваджено адміністративне судочинство і створено повноцінну систему адміністративних судів. Тому запропонований шлях реорганізації судової системи лише знівелює всі позитивні напрацювання і досягнення судової практики попереднього десятиліття.

Адміністративна юстиція визнана і запроваджена у більшості держав світу як найефективніший механізм захисту прав, свобод і законних інтересів особи від порушень з боку органів державної (публічної) влади. Так, у Міжнародній асоціації органів адміністративної юрисдикції представлені відповідні вищі судові органи більш як 100 держав світу та міжнародних організацій (як  члени, спостерігачі, запрошені юрисдикції), що підтверджує, що традиція адміністративної юстиції характерна не тільки для Європи. Практично вона запроваджена у всіх частинах світу (ВАСУ набув статусу спостерігача в Асоціації у 2007 році, членство – з 2008 року).

Ураховуючи викладене, визнання людини найвищою соціальною цінністю в Конституції України кореспондується з головним обов’язком судової гілки влади забезпечити ефективність здійснення правосуддя в Україні, що прямо залежить від якісної та ефективної побудови та організації судової системи.

Отже, запропоновані проектом Закону організаційні основи системи адміністративних судів порушують цілісність цієї системи, містять суттєві загрози конституційним гарантіям права громадян на судовий захист від неправомірних дій суб’єктів владних повноважень.

Новації запропонованого проекту зводяться до об’єднання всіх судових юрисдикцій під одним «дахом» Верховного Суду з єдиною бухгалтерією.

 

2. До статті 10 проекту

Проект передбачає, що кожен має право на професійну правничу допомогу. Частиною четвертою статті 10 проекту передбачено, що для забезпечення права на надання професійної правничої допомоги діє адвокатура.

Така редакція фактично позбавляє будь-яку особу вільно обирати собі захисника і таким чином держава унормовує монополію адвокатури.

У правовій державі такі обмеження неможливі та можуть свідчити лише про автократизм української влади, а зубожіле населення поставлене перед фактом обмеження своїх прав, які за чинною Конституцією є невідчужуваними.

 

3. До статті 18 проекту

Звертаємо увагу, що спеціалізація судів за проектом буде складатися з розгляду цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення. Таким чином, у цій частині проект не містить ніяких новел. Уся сутність цього проекту зводиться до ліквідації вищих спеціалізованих судів, діяльність яких налагоджена, а судова практика визначена і є сталою. Вважаємо, що наявність єдиною бухгалтерії не є таким позитивом, заради якого це потрібно робити.

 

4. До статті 19 проекту

Частина восьма статті 19 проекту передбачає, що суд є юридичною особою, якщо інше не передбачено законом.

Звертаємо увагу, що для здійснення як адміністративних, управлінських, господарських, фінансових повноважень, так і процедуральних та процесуальних повноважень суд має бути виключно юридичною особою.

 

5. До статті 20 проекту

Частиною п’ятою статті 20 проекту передбачено, що у випадку відсутності пропозиції зборів суддів відповідного суду протягом двох місяців з дня припинення адміністративних повноважень голови суду або його заступників Вища рада юстиції має право самостійно призначати суддю на відповідну адміністративну посаду. В разі унормування цього положення таке призведе не до розвитку інституту суддівського самоврядування, а збільшить адміністративний тиск на суддів через можливе свавільне втручання в інститут суддівського самоврядування.

 

6. До статті 26 проекту

Частиною третьою статті 26 проекту передбачено, що апеляційними судами з розгляду господарських справ, апеляційними судами з розгляду адміністративних справ є суди, які утворюються у відповідних апеляційних округах.

Проте, проект не враховує, що на сьогодні господарська юрисдикція нараховує 27 округів, а  адміністративна юрисдикція - 9 умовних округів. У разі уніфікації з господарською юрисдикцією кількість апеляційних адміністративних судів збільшиться у два з половиною рази.

 

7. До статті 31 проекту

Частина перша статті 31 проекту передбачає, що в системі судоустрою діють вищі спеціалізовані суди як суди першої інстанції. На нашу думку, виникне проблема щодо апеляційного та касаційного оскарження рішень таких судів, оскільки вона непередбачена в проекті.

Частина друга статті 31 проекту передбачає виключний перелік вищих спеціалізованих судів, а саме Вищий патентний суд та Вищий антикорупційний суд. Виникає питання: чому тільки ці суди і чому не взято до уваги можливість створення інших судів.

Враховуючи достатню кількість судових звернень, велике навантаження, проблематичність спірних питань, значущість питань та необхідність швидкого розгляду всіх категорій судових справ, а не лише у патентних на антикорупційних спорах, до такої спеціалізації можна віднести суди, які будуть розглядати ювенальні, трудові, корпоративні справи, справи щодо захисту політичних прав громадян, справи, пов’язані  із захистом медичних прав та охорони здоров’я громадян, справи з питань охорони навколишнього середовища, захисту чистого повітря тощо.

Відтак можна зробити висновок, що перелік вищих спеціалізованих судів, наведений у проекті, є абсурдним і невиправданим з точки зору фінансових витрат для забезпечення діяльності вищого спеціалізованого суду (велике навантаження на державний бюджет) та одночасно з точки зору навантаження на суддю (мала кількість відповідних справ для цих вищих спеціалізованих судів).

Єдиним виправданням існування таких судів є політична доцільність, яка у будь-якому разі не повинна бути визначальною для судоустрою держави. У подальшому це може призвести до «спускання рознарядки на пошук 1000 корупціонерів на місяць», як це було в радянські часи, коли діяли спеціалізовані «двійки» і «трійки» і відбувалося судове визнання чесних громадян ворогами народу. Таким чином, Вищий антикорупційний суд має всі підстави перетворитися у Вищий корупційний суд.

 

8. До статті 37 проекту

Частина друга статті 37 проекту передбачає утворення у складі Верховного Суду України касаційних підрозділів «адміністративного, господарського, кримінального, цивільного». При цьому проект не передбачає, чи є вони юридичними особами, не визначає їхнього статусу, особливо звертаючи увагу на те, що ці підрозділи діють у складі Верховного Суду України, а повноваження голови касаційного підрозділу мають ознаки керівника окремого органу з широкими повноваженнями.

 

9. До статті 52 проекту

Звертаємо увагу на те, що статус судді, питанням якого присвячена ця стаття, абсолютно нерозкритий.

Абсолютно відсутні положення, які розкривають та унормовують поняття недоторканності судді, захисту його життя, життя його рідних, захисту його честі та гідності. Фактично особа судді перетворена або на «робота», або на «ізгоя». За таких умов суддя, який позбавлений реального захисту, ніколи не зможе використовувати принципи верховенства права під час захисту порушених прав та законних інтересів людей і юридичних осіб. Це може призвести до вкрай негативних наслідків.

 

10. До статті 56 проекту

У статті 56 проекту Закону незрозуміло, яким чином суддя має виконувати свій обов’язок стосовно виявлення та підтримання високих стандартів поведінки з метою зміцнення суспільної довіри до суду, забезпечення впевненості суспільства в чесності та непідкупності суддів, оскільки це є суто оціночне поняття і виконання суддею цього обов’язку буде залежати від особи оцінювача і його суб’єктивної думки.

 

10. До статті 61 проекту

Частина друга статті містить перелік відомостей, які має зазначати суддя у Декларації родинних зв’язків судді. При цьому абсолютно не враховано, що робити в разі, коли родичі не бажають надавати відомості про себе або перебувають із суддею у неприязних відносинах.

Крім того, зараз у суспільстві активно нав’язується думка, що «всі судді є хабароотримувачами». Проте з питанням хто є «хабародавцями» суспільство не ознайомлено. Для того щоб захистити «клан адвокатів», який є єдиним, хто буде мати повноваження представляти інтереси особи в судах, пропонуємо до переліку зазначеному в частині другій внести відомості про родинні зв’язки з адвокатами, в тому числі «і тих, які не здійснюють адвокатську діяльність, але мають адвокатське посвідчення».

 

11. До статті 69 проекту

Частина перша статті передбачає, що на посаду судді може бути призначений громадянин України, який, тому числі, має вищу юридичну освіту. Незрозуміло, чому проект передбачає таку кваліфікаційну вимогу, оскільки діюче законодавство вже регулює випадки зайняття громадянами високих посад у галузі права без вищої юридичної освіти.

 

12. До пункту 2 частини другої статті 69 проекту

Пунктом 2 частини другої статті передбачається, що не може бути призначений суддею громадян, який має «… інші захворювання». Невизначеність певного переліку захворювань призведе до можливого тиску на суддів і обмеження в доступі до професії судді.

 

13. До статті 76 проекту

Частина четверта статті передбачає, що за відсутності доказів відомості, подані кандидатом на посаду судді у Декларації родинних зв’язків, вважаються достовірними.

Для уникнення в подальшому можливого тиску на суддю вважаємо за необхідне доповнити проект словами такого змісту: «після призначення на посаду судді відомості, викладені у Декларації родинних зв’язків кандидата на посаду судді, не можуть бути підставою для звільнення судді, дисциплінарної відповідальності судді або будь-якого тиску та претензій до судді з боку будь-яких осіб та органів».

 

14. До частин третьої та четвертої статті 85 проекту

Частиною третьою статті 85 проекту Закону пропонується, крім складення іспиту, який проводиться шляхом складення письмового тестування, надати право Вищій кваліфікаційній комісії суддів України приймати рішення про запровадження та проведення інших тестувань з метою перевірки особистих морально-психологічних якостей, загальних здібностей, а також про застосування інших засобів встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям кваліфікаційного оцінювання. Зазначене базується на суб’єктивному баченні членів кваліфікаційної комісії, а не на нормі права.

 

Суддівське досьє повинно містити, у тому числі, Декларацію родинних зв’язків судді, Декларацію доброчесності судді, результати застосування інших засобів встановлення відповідальності суддів критеріям кваліфікаційного оцінювання, висновок Громадської ради доброчесності (пункти 13, 15, 16). Проектом не визначено, які наслідки наявності цих документів у досьє судді будуть відігравати в подальшій долі судді, а також не визначено правовий статус цих документів.

 

Пункт 12 статті передбачає наявність у досьє судді інших відомостей та даних, на підставі яких може встановлюватись відповідність судді критеріям кваліфікаційного оцінювання. На нашу думку, це оціночні поняття, які не можуть бути застосовані без виключного переліку таких відомостей.

 

15. До статті 87 проекту (Громадська рада доброчесності)

Стаття передбачає наявність чотирьох колегій, кожна з яких складається з 5 членів ради. Фактично ці 5 осіб будуть вирішувати долю кожного з суддів суддівського корпусу.

Частина сімнадцята статті передбачає, що збори представників громадських об’єднань вважаються правомочними за умови участі в них не менше п’яти громадських об’єднань. Проте мінімальна кількість членів у громадському об’єднанні нічим не передбачена. Історія України знає випадки, коли громадське об’єднання налічує трьох, п’ятьох, десятьох осіб.

Враховуючи ті обставини, за яких здійснювалася підготовка проекту Закону та факти неврахування думок судів і суддів, можна уявити, яким чином буде формуватися Громадська рада доброчесності і яку саме кількість населення України вона буде представляти.

У разі прийняття зазначених положень можна провести аналогію з радянською системою формування «надзвичайних «двійок» і «трійок», які вирішували долі мільйонів за своїми суб’єктивними міркуваннями або під тиском керівних осіб держави. Для країни із сорокамільйонним населенням п’ять громадських об’єднань, які будуть представляти 25 громадян України - є унормована «організація системи тиску на суддів».

Такі положення не мають нічого спільного із задекларованими владою конституційними цінностями, такими як «правова держава», «громадянське суспільство», «демократична країна», «європейський шлях України» тощо.

 

16. До частини сьомої статті 101 проекту

Зазначена частина передбачає, що рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України може бути оскаржене до суду з підстав, установлених цим Законом. Проте проект фактично не передбачає ніяких зазначених підстав, а відтак рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України буде неможливо оскаржити.

 

17. До статті 106 проекту

Статтею 106 проекту Закону передбачається встановити додаткові підстави для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, а саме: неподання або несвоєчасне подання декларації родинних зв'язків суддею в порядку, визначеному цим Законом; подання у декларації родинних зв'язків судді завідомо недостовірних (у тому числі неповних) відомостей;  декларування завідомо недостовірних (у тому числі неповних) тверджень у декларації доброчесності судді.

З огляду на наведені новели проекту  Закону складається враження, що професійна діяльність судді, його подальша кар’єра має залежати від суб’єктивізму волевиявлення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та за своїм характером є відвертим проявом  утиску суддів і не відповідають чинному законодавству, принципам правової держави і дуже нагадують 1937 рік з усіма його ганебними проявами.

 Запропоновані проектом зміни до Закону спрямовані на нівелювання закріпленого у статті 126 Конституції України та статті 48 Закону положення про незалежність і недоторканність суддів, яка гарантуються Конституцією і законами України. При цьому складається враження, що автори проекту Закону намагаються підмінити роботу правоохоронних органів, до повноважень яких належить розслідування злочинів, у тому числі тих, які можуть бути скоєні суддями.

Цією статтею передбачені підстави дисциплінарної відповідальності судді, які повністю є оціночними судженнями. Фактично це створить передумови для тиску на суддів, особливо на тих, які будуть підкорятися лише закону і відмовляти у задоволенні або не будуть враховувати «порад можновладців та/або членів Громадської ради доброчесності». Це абсолютно суперечить принципам правової держави.

 

18. До статті 116 проекту

Частина третя статті передбачає, що заява про відставку або заява про звільнення за власним бажанням суді подається до Вищої ради правосуддя, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви ухвалює рішення про звільнення судді з посади. У зв’язку з цим вважаємо за необхідне частину четверту статті викласти в такій редакції:

«4. Суддя здійснює свої повноваження до ухвалення рішення про його звільнення, але не більше одного місяця з дня подання заяви до Вищої ради правосуддя». Таке позбавить права Вищу раду правосуддя протиправно бездіяти, а державу захистить від позовів проти такої бездіяльності.

 

19. До частини другої статті 150 та частини шостої статті 155

Зазначені положення не узгоджуються між собою. На нашу думку, розмір посадового окладу працівника суду має бути установлений у відсотковому відношенні до посадового окладу судді місцевого суду. Це буде додатковою гарантією незалежності судової влади, а працівникам апарату судів не будуть зменшувати розмір окладів, як це вже відбулося після набрання чинності Закону України «Про державну службу» з 01 травня 2016 року.

Абзацом другим частини другої статті 150 проекту Закону   пропонується передбачити, що розмір посадових окладів інших працівників в апараті суду збільшується на відповідний коефіцієнт пропорційно посадовим окладам працівників, посади яких віднесені до попередньої за умовами оплати праці посади державної служби в такому суді.

Варто наголосити, що запропонованою редакцією проекту Закону не встановлено, на який саме коефіцієнт має збільшуватися розмір посадового окладу працівника.

Запропоновані проектом Закону зміни надають виконавчій владі фінансові важелі впливу на працівників суддівського корпусу і, як наслідок, створюється дисбаланс, що ставить працівників органів судової влади у залежність від виконавчої влади за рахунок можливості останньої на власний розсуд визначати розмір коефіцієнта на який будуть змінюватися посадові оклади працівників апарату суду.

Таким чином, запропоновані проектом Закону змінами   передбачають зниження гарантованого чинним законодавством рівня матеріального забезпечення та соціального захисту працівників апарату судів; створюється правова невизначеність щодо можливості одержання ними (компенсаційної по суті) виплати різниці між заробітною платою, визначеною за попередніми умовами оплати праці, та новими, оскільки вона залежатиме від реалізації керівником державної служби в органі його одноосібних дискреційних повноважень; закладається дискримінаційний підхід щодо врегулювання умов оплати праці, зокрема встановлення невизначеного або нижчого розміру заробітної плати на посадах державної служби в державних органах порівняно з умовами оплати праці на посадах у тих же державних органах, які згідно з положеннями Закону вже не будуть віднесені до посад державної служби.  

Також вищезгадані положення проекту Закону не забезпечують впровадження пріоритету кар’єрної служби, створення умов прозорої діяльності державних органів та гідної оплати праці державних службовців на основі обґрунтованої моделі з мінімальним впливом суб’єктивізму та проходження служби виключно на основі особистих якостей і досягнень (заслуг).

 

 З огляду на викладене Вищий адміністративний суд України вважає, що цей проект Закону спрямований на руйнацію системи адміністративного судочинства, запровадження якої є свідченням розвитку демократичної, правової держави відповідно до європейських стандартів і гарантією права особи на справедливий суд,  проект суперечить нормам діючої Конституції України, є проектом із високою часткою корупційної складової і може призвести до ліквідації інституту незалежності суддів, неможливості здійснення ефективного судового захисту прав громадян та юридичних осіб, та наполягає на врахуванні наведених зауважень та пропозицій до проекту Закону.

 

З повагою

 

Голова суду                                                                             О.М. Нечитайло

 


 
 
Список справ, призначених до розгляду
Список автоматичного розподілу справ
Судовий збір
Інформація щодо стадій рощгляду судових справ
Надіслати повідомлення ВАСУ
Контакти
Довідкова інформація для громадян

Судова влада України
Електроний суд
Реєстр судових рішень
ВАСУ в мережі Facebook


©2015 Вищий адміністративний суд України
лист вебмайстру