15 грудня 2017 року Вищий адміністративний суд України припиняє процесуальну діяльність

До уваги громадян! ВАСУ припиняє надавати інформацію про рух справи через додаток Viber

ВИСНОВОК до Закону України від 12 лютого 2015 р. «Про забезпечення на справедливий суд»

Вищий адміністративний суд України (далі – ВАСУ), в межах компетенції, здійснивши аналіз положень Закону України прийнятого Верховною Радою Закону України від 12 лютого 2015 р. «Про забезпечення на справедливий суд», не може погодитись із деякими змінами з огляду на таке.

Щодо змін, які внесено до Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ)

Так, змінами до статей 237 – 240¹ КАСУ вилучено процедуру допуску касаційної скарги до Верховного Суду України (далі – ВСУ) та передбачено право безпосереднього звернення скаржника до ВСУ з метою оскарження рішень ВАСУ.

Проте ці зміни, що направлені на розширення повноважень ВСУ, та покладені на запровадження в судовій системі України повторної касації, що не відповідає міжнародному принципу певності або правової визначеності. Зокрема у справі «Совавтотранс проти України» Європейський Суду з прав людини визначив таку засаду принципу верховенства права як принцип правової певності (правової визначеності). У цьому рішенні Європейський Суд з прав людини пояснив, що рішення суду, яке набрало законної сили може переглядатись лише за виняткових обставин і обмежене число раз. Оскільки багаторазовий перегляд порушує засаду правової певності у осіб, які залучені у цей процес немає певності в тому, що рішення суду є остаточним.

Наведене передбачає створення правової основи для здійснення ВСУ, зокрема, повторного касаційного розгляду справ, рішення в яких уже ухвалив вищий спеціалізований суд. При цьому ВСУ наділяється всіма правами вищого спеціалізованого суду як суду касаційної інстанції. Натомість повторний касаційний розгляд призведе лише до ускладнення судового процесу, збільшення тривалості розгляду спору та зниження ефективності судових процедур.

У Рішенні від 11 березня 2010 року № 8-рп/2010 Конституційний Суд України дав офіційне тлумачення термінів «найвищий судовий орган», «вищий судовий орган», «касаційне оскарження», які містяться у статтях 125, 129 Конституції України, та встановив, що «в аспекті конституційного подання: визначення у положенні пункту 8 частини третьої

статті 129 Конституції України як однієї з основних засад судочинства «забезпечення … касаційного оскарження рішення суду» у системному зв’язку з положеннями частини першої статті 8, статті 125 Конституції України означає лише одноразове касаційне оскарження та перегляд рішення суду; законом можуть бути передбачені й інші форми оскарження та перегляду рішень судів загальної юрисдикції; визначення у частині третій статті 125 Конституції України вищих судів як вищих судових органів спеціалізованих судів означає, що вищі суди здійснюють на підставах і в межах, встановлених законами про судочинство, повноваження суду касаційної інстанції стосовно рішень відповідних спеціалізованих судів; визначення у частині другій статті 125 Конституції України Верховного Суду України як найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції означає, що конституційний статус Верховного Суду України не передбачає наділення його законодавцем повноваженнями суду касаційної інстанції щодо рішень вищих спеціалізованих судів, які реалізують повноваження касаційної інстанції».

Отже, демократичність доступу до правосуддя полягає не в обов’язковій участі сторін у провадженні з перегляду судових рішень Верховним Судом України, а у законності судових рішень і в єдності судової практики.

Слід зазначити, що встановлення процесуальних фільтрів з приводу оскарження ухвалених судами касаційних інстанцій судових рішень у вигляді особливого процесуального порядку їх допуску вищими спеціалізованими судами до судового провадження спрямоване виключно на захист процесуальних прав учасників судового процесу, оскільки застосування конституційного необмеженого права захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань окремими учасниками процесу призводить лише до штучної тяганини при розгляді судових справ.

Крім того, запровадження повторної касації збільшить навантаження на витрати Державного бюджету, оскільки фінансування цього процесу буде здійснюватися за рахунок саме Державних бюджетних коштів.

З урахуванням вищевикладеного вважаємо, що процедура допуску вищими спеціалізованими судами до провадження з перегляду судових рішень Верховним Судом України жодним чином не порушує права на доступ до суду, оскільки це право вже буде реалізовано при зверненні до суду першої, апеляційної та касаційної інстанцій.

Крім того, у разі, якщо одна із сторін не отримала належного судового захисту порушених основних прав, які гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, вона має право звернутися за захистом до Європейського суду з прав людини.

Ураховуючи вищенаведене, наполягаємо на збереженні статей у чинній редакції.

Новою редакцією статті 237 КАСУ, підставами для перегляду рішень судів касаційної інстанції встановлено невідповідність судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.

Наведені зміни значно розширюють позапроцесуальні повноваження Верховного Суду України у сфері формування єдиної судової практики. Зокрема для цього повертається право Пленуму Верховного Суду приймати Постанови про узагальнення судової практики, а також скасовувати Постанови Пленумів Вищих спеціалізованих судів з мотивів їх невідповідності законодавству судової практики щодо розгляду адміністративних справ.

Відповідно до статті 125 Конституції України та статті 17 чинного Закону України «Про судоустрій і статус суддів» система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності, де найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України, вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди, та відповідно до положень вищезгаданих законів діють апеляційні та місцеві суди.

Як зазначається у Рішенні Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року №1-9/2011, передбачені у пунктах 1, 2 частини другої статті 38 Закону повноваження Верховного Суду України, означають, що цей перелік повноважень найвищого судового органу судів загальної юрисдикції у сфері правосуддя свідчить про побудову чотирирівневої системи в усіх трьох судових юрисдикціях.

Таким чином, на сьогодні проведення судової реформи є фактично децентралізацією судової системи за рахунок функціонального розподілу організаційних форм судової влади шляхом юрисдикційної спеціалізації судів.

При цьому однією з головних задач судово-правової реформи в Україні в першу чергу було формування саме єдиної судової практики та сприяння зміцненню якості правосуддя у тому чи іншому виду юрисдикції шляхом запровадження вузької спеціалізації суддів у відповідних галузях права.

На думку ВАСУ, повернення до централізованої побудови системи судів загальної юрисдикції не вирішить проблему наявності низької якості окремих законів та підзаконних актів, що не рідко вступають у юридичну колізію між собою та є основною проблемою у забезпеченні єдності та однаковості судової практики.

Тому, проблему єдності судової практики можливо вирішити саме на законодавчому рівні узгоджуючи закони та підзаконні акти, ліквідації колізій між ними, прогалин та неточностей.

Ураховуючи вищенаведене, зміни до статті 237 КАСУ є невдалими та потребують виключення.

Крім того, пунктом 4 частини першої статті 237 Закону встановлюється, що порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення ВАСУ незаконного судового рішення з питань, передбачених статтею 171¹ цього Кодексу може бути підставою для подання заяви про перегляд судового рішення.

Відповідно до статті 171¹ КАСУ адміністративні справи щодо оскарження актів, дії чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, а також рішень, дій чи бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України оскаржуються до Вищого адміністративного суду України. Рішення у таких справах є остаточним і не підлягає перегляду в апеляційному чи касаційному порядку.

Таким чином, має місце порушення одного з основних принципів судочинства гарантованого пунктом 8 частини третьої статті 129 Конституції України забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень суду.

Тому для забезпечення реалізації конституційного права громадян України та юридичних осіб на апеляційне та касаційне оскарження в суді рішень, пропонуємо виключити статтю 171¹ КАСУ та посилання на неї.

Законом змінюється діюча модель побудови судової системи, запроваджується жорсткий моноцентризм для судової системи шляхом посилення ролі та позицій Верховного Суду України. Водночас моноцентрична організація судової влади несе в собі серйозну приховану небезпеку. Концентруючи ресурс та вплив, моноцентризм створює проблему відкритості та прогнозованості системи судової влади, оскільки управлінський процес вищестоящого органу буде спрямований на забезпечення стійкості та могутності його влади.

Моноцентрична організація судової системи була характерна для радянської системи влади і не відповідає принципам міжнародного права. Вважаємо, що негативний досвід здійснення правосуддя у радянському суді не був належною мірою врахований авторами Закону. Цим і обумовлюється пропозиції щодо побудови радянського моноцентризму в судовій системі України.

Так, допомога судам нижчого рівня у якості надання рекомендаційних роз’яснень та участі у вивченні практики застосування норм законодавства України є пережитком радянських часів, коли судді першої інстанції намагалися заручитися підтримкою суддів вищої інстанції.

Ураховуючи вищенаведене, наполягаємо на збереженні у діючій редакції статей, якими встановлюються повноваження Верховного Суду України без змін процесуальних повноважень.

Щодо змін, які внесено до Закону України «Про доступ до судових рішень» (далі – Закон №1)

Пунктом 1 Закону внесено зміни до Закону №1 відповідно до яких усі судові рішення є відкритими та підлягають оприлюдненню в електронній формі не пізніше наступного дня після їх виготовлення і підписання.

ВАСУ не погоджується з такими змінами, оскільки «усі судові рішення» включають в себе не тільки постанови по суті, а й процесуальні ухвали.

Так, відповідно, зокрема до статті 158 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення, яким суд вирішує спір по суті, викладається у формі постанови. Судове рішення, яким суд зупиняє чи закриває провадження у справі, залишає позовну заяву без розгляду або приймає рішення щодо інших процесуальних дій, клопотань, викладається у формі ухвали.

Крім того, слід зазначити, що згідно до пункту 13 частини першої статті 3 КАСУ ухвала – це письмове або усне рішення суду будь-якої інстанції в адміністративній справі, яким вирішуються питання, пов’язані з процедурою розгляду адміністративної справи, та інші процесуальні питання.

Тобто до прийняття постанови, судового рішення, яким суд вирішує спір по суті, суддя може скласти велику кількість ухвал, в тому числі і усних, щодо процесуальних дій, які в цілому не впливають на кінцевий результат вирішення тієї чи іншої справи судом.

Тому оприлюднювати всіх без винятку судових рішень, зокрема ухвал є недоцільним, що вони не застосовуються для забезпечення єдності судової практики.

Також, Законом не враховано, що судове рішення може містити державну таємницю, інші види інформації з обмеженим доступом, яка передбачена статтею 21 Закону України «Про інформацію» (конфіденційну, службову чи інші (окрім державної таємниці) види таємної інформації) яка не підлягає оприлюдненню.

Щодо змін, які внесено до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (далі – Закон №2)

1.                 Частиною першою статті 19 Закону №2 передбачено, що суди загальної юрисдикції утворюються, у тому числі шляхом реорганізації, та ліквідовуються Президентом України на підставі пропозиції Державної судової адміністрації України.

Абзацом першим частини четвертої статті 19 Закону №2 передбачено, що кількість суддів у суді загальної юрисдикції визначає Державна судова адміністрація України за погодженням з Радою суддів України з урахуванням судового навантаження та в межах видатків, передбачених у Державному бюджеті України на утримання судів та оплату праці суддів.

Формування Ради суддів України не забезпечує рівного представництва суддів від різних судових юрисдикцій. Представники адміністративної судової юрисдикції будуть представлені значно меншою кількістю суддів. Тому інтереси адміністративної юстиції можуть бути взагалі не враховані.

ВАСУ не погоджується із такими змінами та вважає, що саме Голова відповідного вищого спеціалізованого суду, враховуючи потребу поліпшення доступності правосуддя у відповідній територіальності, спеціалізації та інстанційності, у зв’язку із судовим навантаженням має погоджувати рішення щодо утворення, у тому числі шляхом реорганізації та ліквідації суду, а також з урахуванням обсягу роботи суду, визначення чисельності суддів, яка є достатньою для належного здійснення судочинства та вирішення процесуальних питань.

Таким чином, у частині першій статті 19 Закону №2 слід доповнити словами «за погодженням із головою відповідного вищого спеціалізованого суду України».

В абзаці першому частини четвертої статті 19 Закону №2 слова «за погодженням з Радою суддів України» замінити словами «за погодженням із головою відповідного вищого спеціалізованого суду України».

2.                 Стаття 32 Закону №2 визначає повноваження вищого спеціалізованого суду.

Слід зазначити, що вищі спеціалізовані суди позбавлені права на звернення до Конституційного Суду України з питань тлумачення Конституції України, що призводить до негативних наслідків, оскільки останнім часом Верховний Суд України, який має право на таке звернення, звертається до Конституційного Суду України, тільки з питань які суб’єктивно стосуються корпоративних інтересів, не пов’язані з питаннями щодо принципових спорів, які пов’язані із неправильним тлумаченням норм матеріального права.

Таким чином, необхідно частину першу статті 32 Закону №2 доповнити пунктом 5 такого змісту: «5) звертається до Конституційного Суду України щодо конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України;» відповідно пункт 5 частину першу статті 32 вважати пунктом 6 частину першу
статті 32.

3.                 Враховуючи те, що в апаратах судів працює велика кількість працівників, які забезпечують роботу суддів із розрахунку 3,7 посади працівників на одну посаду судді, виходячи із загальної кількості посад суддів в цілому, а також з метою належного організаційного забезпечення роботи суду пропонуємо у пункті 3 частини першої статті 34 Закону №2 слова «заступника керівника апарату суду» замінити словами «заступників керівника апарату суду», а слова «його заступника» замінити словами «його заступників».

4.                 У запропонованій редакції Закону передбачається новий Розділ V «Кваліфікаційний рівень судді», яким запроваджується кваліфікаційна атестація суддів та встановлюються кваліфікаційні класи.

Слід зазначити, що встановлення кваліфікаційних класів не сприяє формуванню високопрофесійного суддівського корпусу. На думку ВАСУ таке формування має відбуватися, виключно з урахуванням фахового рівня та досвіду роботи та застосуванням принципу спеціалізації.

Разом з цим європейський досвід свідчить про те, що судді вищих спеціалізованих судів добираються після набрання ними практичного досвіду у судах нижчого рівня, а також виходячи з вікового цензу, який дозволяє застосовувати з поміж іншого і практичний життєвий досвід для прийняття неупередженого рішення.

Виходячи з наведеного пункт 6 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону, яким, зокрема, передбачається, що Вища кваліфікаційна комісія суддів України забезпечує проведення кваліфікаційної атестації суддів з метою прийняття рішень про встановлення відповідних кваліфікаційних класів потребує виключення.

5.                 Редакцією статей 129-131 Закону №2 передбачається змінити кількість делегатів на з’їзд суддів України та змінити кількість суддів, які входять до складу Ради суддів України.

При цьому статтею 129 Закону №2 визначається порядок обрання делегатів на з’їзд суддів України, якою передбачено, що збори суддів кожного суду загальної юрисдикції обирають на з’їзд суддів України по одному делегату від двадцяти суддів, які працюють в цьому суді. У разі якщо в суді працює менше двадцяти суддів, від суду делегується один делегат.

Виходячи із зазначених положень Закону №2 не зрозуміло за яким критерієм обирати делегатів на з’їзд суддів України, якщо в суді працює 30 або 50 суддів.

Також, необхідно передбачити, що делегати на з’їзд суддів України обираються за рівним представництвом делегатів суддів від загальних судів, адміністративних судів та господарських судів. В інакшому випадку судді спеціалізованих юрисдикцій (адміністративної і господарської) будуть фактично позбавлення можливості неупередженого вирішення питань, пов’язаних із проблемами, що випливають під час діяльності спеціалізованих судів, як це вже мало місце в Україні.

Разом з цим у період між з’їздами суддів України вищим органом суддівського самоврядування є Рада суддів України.

Відповідно до частини п’ятої статті 131 Закону Рада суддів України розробляє та організовує виконання заходів щодо забезпечення незалежності судів і суддів, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів, призначає та звільняє Голову Державної судової адміністрації України та його заступників, здійснює контроль за організацією діяльності судів та здійснює інші повноваження.

Частина друга статті 131 Закону збільшує кількість суддів, що входять до складу Ради суддів України, що приводить до складнощів в організації роботи Ради суддів України.

Робота Ради суддів України потребує оперативності та результативності при вирішенні поставлених завдань, тому має бути законодавчо встановлений порядок формування Ради суддів України (за рівною кількістю суддів-делегатів від кожної спеціалізованої юрисдикції).

Виходячи з викладеного статті 129-131 нової редакції Закону України «Про судоустрій і статус суддів» потребують доопрацювання з урахуванням вищевикладеного.