Вищий адміністративний суд України
Про ВАСУ
Пленум ВАСУ
Cудова практика
НКР при ВАСУ
Система адміністративних судів
Суддівське самоврядування
Законодавство
Міжнародно-правове співробітництво
Відомості з декларацій
ІНФОРМАЦІЯ щодо реалізації Закону України "Про очищення влади"
Видавнича діяльність
Вакансії
Інформація про державний бюджет
Запобігання і протидія корупції
База правових позицій

«Закон і Бізнес» №4 (1198) 24.01—30.01.2015


Під час розгляду виборчих спорів адмінсуди працюють в особливому режимі: і вдень, і вночі, й у вихідні, й у свята. Як їм удається подолати колізії виборчого законодавства? Чи пришвидшиться та полегшиться розгляд виборчих спорів у разі прийняття виборчого кодексу? Із цими запитаннями ми звернулися до заступника голови Вищого адміністративного суду, секретаря пленуму ВАС Михайла СМОКОВИЧА. Також він розповів нашому виданню, чому в ідеї ліквідації адмінсудів немає майбутнього та від розгляду яких категорій справ Феміді варто відмовитися.
 
«Законодавець намагався дати можливість усім громадянам держави реалізувати своє право голосу»
 
— Михайле Івановичу, у травні минулого року відбулися вибори Президента, а в жовтні — народних депутатів. Під час яких виборчих перегонів до адміністративних судів звернулося більше осіб: президентських чи парламентських?
— Дійсно, згідно з ст.17 Кодексу адміністративного судочинства адмінсуди здійснюють судовий контроль за виборчими процесами й розглядають виборчі конфлікти, які виникають під час цих процесів. Отже, це звичайна робота адміністративних судів.
Щодо кількості звернень, то, як свідчать статистичні дані, на виборах Президента до адмінсудів по захист своїх прав звернулося майже 5 тис. суб’єктів. Під час виборів народних депутатів таких звернень до суду було близько 2,5 тис.
Проте якщо аналізувати за категоріями справ, то левова частка звернень на виборах Президента — 98% — стосувалася уточнення списків, зміни місця виборчої адреси та місця голосування (4831 справа). На виборах до парламенту надійшло лише 1865 справ такої категорії.
— Таких справ було значно менше під час осінньої кампанії саме тому, що вони були вирішені в період весняних президентських виборів?
— На мій погляд, після усвідомлення правил щодо уточнення списків виборців під час президентських перегонів такі питання в період парламентських виборів частіше вирішувалися без допомоги суду, за 5 днів до дня голосування за зверненнями до органів ведення Державного реєстру виборців, як установлено законодавством.
А ситуація, як пам’ятаєте, не була простою. Під час підготовки до виборів Президента не були створені виборчі окружні комісії в Автономній Республіці Крим, тому виникла потреба забезпечити можливість проголосувати в інших округах тим виборцям, які зареєстровані на півострові.
Під час підготовки до виборів народних депутатів такі проблеми виникли ще й щодо жителів Донецької та Луганської областей. Також треба було створити умови, щоб виборці цих регіонів могли реалізувати своє активне виборче право.
Законодавець намагався знайти шляхи вирішення питань, які виникли, та дати можливість усім громадянам реалізувати своє право голосу. Зокрема, перед виборами Президента Верховна Рада внесла до виборчого законодавства зміни за 5 днів до голосування з метою забезпечення можливості волевиявлення військовослужбовців, які виконували свої обов’язки в зоні проведення антитерористичної операції.
Міжнародні місії зі спостереження за виборами, як правило, оцінюють таке законотворення критично, тому що порушується принцип стабільності виборчого законодавства. Проте в тій ситуації, яка склалася в Україні на той час, подібні зміни напередодні виборів оцінено позитивно, адже це зроблено, щоб забезпечити умови кожному громадянину України для волевиявлення.
 
«Непросто забезпечити єдність судової практики застосування ще не апробованого законодавства»
 
— Чи істотно зростає навантаження на суддів під час розгляду виборчих спорів?
— Звісно. Передусім збільшується кількість адмінсправ за рахунок спорів, пов’язаних з виборчим процесом. Судді працюють у напруженому режимі: судові колегії чергують щодня до півночі, а також у вихідні та святкові дні. На зазначених виборах такий режим роботи був забезпечений у всіх адмінсудах.
Якщо аналізувати кількість виборчих спорів за всі роки, то в принципі показники стабільні. Наприклад, на виборах 2006 р. було понад 7 тис. виборчих справ, на дострокових парламентських 2007-го — 8,5 тис., у 2012-му — 9 тис. Але більшість спорів стосувалася уточнення списків виборців: у 2006 р. таких було понад 5,5 тис. із загальної кількості виборчих спорів, у 2007-му — більш ніж 7,5 тис., а у 2012-му — майже 6,5 тис.
Відповідно до статистичних показників у 2014 р. кількість звернень до суду у виборчий період значно зменшилася (4912). Це пов’язано передусім зі створенням Державного реєстру виборців і відповідним зменшенням кількості спірних питань щодо уточнення списків виборців, які потребували вирішення в судовому порядку. Однак якщо відкинути кількість справ щодо уточнення списку виборців, то кількість спорів з інших питань, пов’язаних з виборчим процесом, є приблизно однаковою протягом усіх попередніх років.
— У минулому році виборчі спори слухали всі судді ВАС, тоді як під час попередніх виборчих кампаній на цьому спеціалізувалася одна палата. Це позитивна чи негативна зміна?
— Так, виборчі спори раніше розглядала одна палата суддів, вона ж розглядала справи, де відповідачами є Верховна Рада, Президент, Вища рада юстиції, Вища кваліфікаційна комісія суддів. 8 квітня 2014 р. до ст.1711КАС було внесено зміни, згідно з якими розподіл таких справ має відбуватися без урахування спеціалізації суддів. Відповідно до законодавчих змін спеціалізована палата була ліквідована. Зрозуміло, що тепер усі спори зазначених категорій, у тому числі й виборчі, розподіляються автоматизованою системою всім суддям ВАС.
Однак із цього приводу хочу зауважити, що міжнародна місія зі спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ в остаточному звіті від 19.12.2014 «Позачергові вибори народних депутатів України 26 жовтня 2014 року» висловила застереження стосовно можливості зміни процедурних формальностей у вищих судах таким чином, щоб виборчі спори розглядались однією колегію, або передбачення інших запобіжних механізмів для непослідовного застосування закону одним і тим самим судом. Тобто місія вказала на необхідність визначення спеціалізації серед суддів ВАС у цій категорії справ.
— Це якось вплинуло на організацію та практику розгляду виборчих спорів?
— Уважаю, що завдяки чіткій організації роботи ВАС у цей період головою установи, а також набутому суддями досвіду в організації розгляду виборчих спорів удалося забезпечити оперативний розгляд позовних заяв та належний доступ громадян до судочинства. Що ж до судової практики, то з 2006 р. адмінсуди мають напрацювання у вирішенні таких спорів. Перша постанова пленуму ВАС щодо застосування КАС під час розгляду виборчих спорів була прийнята 2 квітня 2007 р., а друга, в якій уже враховувалися законодавчі зміни, — 1 листопада 2013-го.
Перед виборчими кампаніями 2014 р. із суддями та працівниками апарату ВАС проводилися навчання щодо застосування виборчого законодавства при розгляді нашою установою як судом першої інстанції справ, пов’язаних зі встановленням Центральною виборчою комісією результатів виборів. Тобто відповідна методична допомога суддям з метою забезпечення єдиного застосування виборчого законодавства була надана.
Разом з тим унесення змін до виборчого законодавства безпосередньо перед виборчими процесами або під час них породжує низку питань щодо правозастосування. У зв’язку із цим непросто забезпечити єдність судової практики застосування ще не апробованого законодавства, адже ця практика ще не узагальнена. Незважаючи на це, у цілому вдалося спрямувати судову практику на захист виборчих прав громадян.
— Яка частка виборчих спорів лягає на плечі місцевих загальних судів?
— Відповідно до стст.172—175 КАС законодавець відніс до підсудності окружних адміністративних і місцевих загальних судів велику частину таких спорів. Наприклад, згідно з ст.173 КАС розгляд спорів щодо уточнення списків виборців за предметною підсудністю віднесено до компетенції місцевих загальних судів як адміністративних. Зрозуміло, що ці суди найбільше таких справ розглядають. Як я вже сказав, кількість таких спорів велика. Хоча рівень їх складності є незначним.
 
«Судові помилки пов’язані з тим, що місцеві загальні суди розглядають не тільки виборчі, а й цивільні справи»
 
— Які помилки суди допускали під час розгляду виборчих справ?
— Незважаючи на те що перед кожним виборчим процесом ВАС разом з ОБСЄ проводить семінари, надає методичну допомогу всім судам, задіяним у розгляді виборчих спорів, помилки трапляються. Наприклад, на виборах народних депутатів помилки допускалися при застосуванні ч.2 ст.71 КАС. У цій нормі зазначено: якщо суб’єкт владних повноважень не згоден з протиправністю свого рішення, яке оскаржується, то на ньому лежить тягар доказування.
Думаю, судові помилки пов’язані з тим, що місцеві загальні суди розглядають не тільки виборчі, а й цивільні справи, де превалює принцип змагальності. Коли суддя протягом дня розглядає кримінальні, цивільні, адміністративні справи, то зрозумілим є те, що за принципами ці види судочинства є різними. У зв’язку із цим і ймовірність помилок.
— На вашу думку, чи повинні позивачі сплачувати судовий збір за подання позов­них заяв щодо виборчих справ?
— Закон звільняє позивачів від сплати судового збору в спорах щодо уточнення списків виборців. В інших спорах суб’єкти виборчого процесу сплачують збір. Але якщо людина оскаржує рішення виборчої комісії чи дії або бездіяльність члена виборчої комісії та не сплатила збору, то суд зобов’язаний прийняти таку позовну заяву до розгляду й не може залишити її без руху у зв’язку з несплатою. Проте під час постановлення рішення суд вирішує питання і про стягнення судового збору.
— Це оптимальне розв’язання проб­леми?
— Так. Коли спір стосується захисту такого права, як участь у голосуванні (уточнення списку виборців), то звільнення від сплати судового збору справедливе.
І відстрочення сплати судового збору в інших спорах — також виправданий крок. Тому що строки оскарження дуже стислі, і позов може подаватися вночі або у вихідні, коли банки або інші відповідні установи не працюють, тож сплатити збір неможливо.
 
«Особливо хотілося б, аби при формуванні виборчого кодексу взяли до уваги судову практику»
 
— Які проблеми виборчого законодавства виникають найчастіше?
— Швидше за все, проблеми політичного характеру. Як правило, зміни до виборчого законодавства вносяться безпосередньо перед перегонами, без урахування рекомендацій міжнародних місій зі спостереження за волевиявленням. Суддям складно застосовувати таке законодавство, оскільки відсутня відповідна практика.
Виборче законодавство не уніфіковане, тому виникають певні труднощі стосовно однакового розуміння та застосування норм, які містяться в різних законах. Уніфікація виборчого законодавства є одним із принципів регулювання виборчого процесу за міжнародними стандартами. Його додержання можливо забезпечити шляхом прийняття парламентом виборчого кодексу.
— Можете навести приклад таких неоднозначних норм?
— Під час осінніх виборів складність викликало застосування ст.60 закону «Про вибори народних депутатів», особливо ч.3, яка виписана таким чином: «Помилки і неточності, виявлені в поданих кандидатами на реєстрацію документах, підлягають виправленню і не є підставою для відмови в реєстрації кандидата в депутати». З приводу цієї норми були зауваження місії ОБСЄ зі спостереження за виборами народних депутатів ще 2012 р. Законодавець намагався внести відповідні зміни, більше регламентувати підстави виправлення помилок і неточностей, але йому це не вдалося. Тому застосування положення знову викликало неоднакове розуміння як у ЦВК, так і в судів та суб’єктів виборчих процесів.
Закон повинен бути досконалішим. Із цього приводу міжнародна місія зі спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ в остаточному звіті від 19.12.2014 знову висловила застереження стосовно недосконалості законодавства.
На мій погляд, нормотворча робота, яку здійснила ВР за часи незалежності нашої держави: прийняття виборчого законодавства, внесення змін до нього, — дає всі підстави, щоб прийняти виборчий кодекс. Думаю, якщо парламент зважиться на це, то багато норм удасться уніфікувати. Особливо хотілося б, аби при формуванні виборчого кодексу взяли до уваги судову практику. Адже саме вона є тим лакмусовим папірцем, який свідчить про якість закону. Саме якість законодавства є основною причиною виникнення спорів, у тому числі й виборчих, оскільки суб’єкти відповідних правовідносин неправильно розуміють зміст і сутність норми, а тому діють на власний розсуд. Це породжує правовий конфлікт з іншим суб’єктом правовідносин, який по-іншому тлумачить цю ж норму.
Неоднакове нормоврегулювання у виборчих законах стосується порядку формування виборчих комісій, їхніх повноважень, визначення складових статусу виборця, проведення передвиборної агітації, відповідальності за порушення правил агітації тощо. Виборчий кодекс ці неоднаковості повинен усунути.
 
«Електронний розгляд справ необхідно запроваджувати в адмінсудочинстві, тому що захист публічних прав потребує надзвичайної оперативності»
 
— Які ще зміни треба внести, щоб полегшити вирішення виборчих спорів?
— Процесуальним законом адмінсудів є КАС. Але він визначає юрисдикцію, повноваження адмінсудів щодо розгляду адмінсправ. У той же час є органи, які мають повноваження на вирішення конфліктів не в судовому порядку. Наприклад, виборчі комісії. Для них мають бути чітко прописані всі правила. У своїх виснов­ках місії спостереження за виборами звертають увагу на те, що більшість скарг, які надходять до виборчих комісій, залишаються без розгляду. Таким чином, утрачається правовий захист цими органами як квазісудовими.
У процесуальному законодавстві, на мій погляд, доцільно збільшити строки розгляду спорів, особливо щодо встановлення результатів виборів, оскільки 2 дні — це малий строк. Також варто збільшити термін розгляду справ у судах апеляційної інстанції.
При запровадженні електронного розгляду справ потрібно було б забезпечити апеляційний електронний розгляд спорів, тому що процес швидкоплинний, строки на апеляційне оскарження нетривалі, а строки на доставлення матеріалів справи до апеляційного суду взагалі відсутні: тобто після закінчення строку на оскарження починається строк апеляційного розгляду. Тому якби був запроваджений електронний розгляд справ, то суддям апеляційної та касаційної інстанцій удалося б забезпечити більш оперативний та ефективний захист прав суб’єктів виборчого процесу.
Також, на мою думку, було б доречно запровадити можливість касаційного перегляду судових рішень у справах цієї категорії, хоча б в електронному вигляді. Це був би великий позитив, сприяння забезпеченню єдності судової практики виборчих спорів.
— Така можливість розглядається законодавцем?
— Розглядається. У стратегії судової реформи, яку опрацьовує рада при Президентові, про це зазначено. Електронний розгляд справ необхідно запроваджувати в адмінсудочинстві, тому що захист публічних прав потребує надзвичайної оперативності. Особливо коли йдеться про захист виборчих прав.
 
«Об’єднання всіх видів юрисдикції під одним дахом буде помилкою»
 
— Дозвольте перейти до іншої актуальної теми — судової реформи. Зокрема, до обговорення в юридичних і судових колах ідеї ліквідації адмінсудів.
— Нагадаю, що завданням адмінсудів є захист прав та інтересів громадян та юридичних осіб у публічних спорах від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Тобто обов’язково стороною в спорі є суб’єкт владних повноважень.
На мій погляд, ліквідація адмінсудів свідчитиме про небажання будувати демократичну державу. Влада продемонструє, що відмовляється від судового контролю над своєю діяльністю з боку громадян та юридичних осіб. А це свідчитиме про відсутність відкритості в її діяльності. На сьогодні лише шляхом звернення до адмінсуду громадяни можуть здійснювати контроль за діяльністю суб’єктів владних повноважень. Думаю, що в закликів про ліквідацію адмінсудів немає майбутнього. Ті посадові особи, які про це заявляють, із часом усвідомлять свою помилку.
Крім того, наша країна розвивається в європейському напрямку, стандартом якого є прозорість влади, яка повинна забезпечити належний судовий контроль за своєю діяльністю.
— Ще одним варіантом реформування є ідея ліквідації вищих спеціалізованих судів. Функцію касаційної інстанції пропонують передати Верховному Суду.
— Так, ці пропозиції базуються на ідеї створити 3-ланкову судову систему, що начебто поліпшить судовий захист, зокрема забезпечить єдність практики. На мій погляд, цей напрямок не більш як другорядний. Ліквідація спеціалізованих касаційних судів, які на сьогодні забезпечують єдність практики, зовсім не означатиме, що суди першої та апеляційної інстанцій відразу почнуть однаково застосовувати норми матеріального чи процесуального права.
Треба розуміти, що від того, якою буде судова система — 3- чи 4-ланковою або з ліквідацією якоїсь юрисдикції, — не залежатиме надійний судовий захист. Уважаю, нинішня система судів більш досконала саме завдяки спеціалізації, завдяки тому, що над вищими спеціалізованими судами є ще ВС, який вирішує, чи правильно вищі спеціалізовані суди застосовують законодавство. ВС є і повинен бути над касаційними судами. Я переконаний, що така місія ВС є визначальною та ключовою в правозастосовній судовій практиці.
Якщо ліквідувати вищі спеціалізовані суди, ми будемо змушені відмовитися від перегляду рішень касаційних судів з підстав неоднакового застосування норм матеріального та процесуального права. Це є помилкою, тому що такий перегляд діє майже в усіх країнах Європи.
Коли йдеться про реформування судової влади, то, на мій погляд, почати треба з незалежності суддів. Упевнений, що на сьогодні це найважливіше в забезпеченні конституційного права на судовий захист. Це по-перше. По-друге, це контроль за діяльністю суддів, але не владою, а громадськістю, правниками. «Судді — це студенти, а правники — професура», — так описав професійну взаємодію американський правник Джон Бонайн. У цілому діяльність судової системи не повинна оцінюватися результатом розгляду кількох десятків справ, при тому що суди в рік розв’язують мільйони конфліктів.
— Дехто вважає, що створення таких поліспеціалізованих судів зробить доступ громадян до суду простішим. Яка ваша думка із цього приводу?
— Що таке найпростіший доступ громадян до суду? Основним у судовому захисті є справедливе, законне рішення. Оскільки маємо величезний масив оновленого законодавства, застосування міжнародних стандартів під час розгляду судових справ, оскільки за роки незалежності в Україні з’явилися нові правовідносини, повертатися до радянської судової системи — велика помилка. Набагато простіше, коли громадянин звернеться до спеціалізованого суду, який у деталях володіє нормативним матеріалом, правозастосуванням, практикою у відповідних правовідносинах. Саме в такому разі громадянин отримає належний, ефективний судовий захист.
Щодо адмінсудів, то вони особливі ще й тим, що стороною є суб’єкт владних повноважень, що це публічні правовідносини, що й сам суддя в таких судах готовий до, скажемо так, негативної реакції суб’єкта владних повноважень при вирішенні спору на користь громадянина.
Спеціалізація полягає не тільки в предметі адмінспору, а й у самому судді, в організації його роботи та відповідному навчанні. Коли ми з вами говорили про помилки при розгляді виборчих спорів, я звернув увагу, що судді місцевих загальних судів забували про принцип офіційності при вирішенні справ адмінсудочинства через те, що в цивільному провадженні діє принцип змагальності. Тобто суддям складно протягом доби слухати і кримінальні, і адміністративні, і цивільні справи, переключаючись постійно з однією юрисдикції на іншу. Тому моя позиція однозначна: об’єднання всіх видів юрисдикції під одним дахом буде помилкою.
 
«Бачу систему адмінсудів відокремленою від системи загальних судів»
 
— Яким вам видається майбутнє судів?
— Зважаючи на європейський курс розвитку держави, впевнений, що влада не піде на ліквідацію адмінсудів. Негативна оцінка владою діяльності адмінсудів — це позитив, тому що органи влади є стороною в публічних спорах, і якщо вони не задоволені судовими рішеннями, значить, вони прийняті проти них — на користь громадян або юридичних осіб. Нещодавно мені довелося почути від одного можновладця, що адмінсуди «вкрали» кілька мільярдів гривень на користь ліквідаторів аварії на Чорнобильській АЕС, «дітей війни», ветеранів війни та інших вразливих верств населення. Мені це було приємно чути, тому що йдеться про український народ, на захист якого стали адмінсуди. Прикро лише те, що ті рішення не виконуються належним чином, але це не залежить від судової влади, оскільки сфера виконання рішень як стадія судового процесу перебуває в руках виконавчої влади.
Щодо майбутнього адмінсудів, то хотілося б бачити їх реально незалежними. Оскільки робота в адмінсудах значно відрізняється від роботи в загальних і господарських судах, бачу систему адмінсудів відокремленою від системи загальних судів. Тобто адмінсудочинство має бути самостійним.
Система адмінсудів повинна бути чітко прописана в Конституції. Ці норми стануть фундаментальними й гарантуватимуть незалежність цих судів від інших гілок влади.
Справи, які повинні розглядати адмінсуди, потрібно чітко визначити законодавством. Це мають бути спори, які випливають із публічно-правових відносин. На мій погляд, вимоги інших правовідносин не повинні поєднуватися з вимогами публічно-правових відносин, тому що це є затримкою розгляду основного спору щодо правомірності дій суб’єкта владних повноважень.
— Тобто є категорії спорів, які в подальшому адмінсуди не мали б розглядати?
— Так. Наприклад, законодавством передбачено, що справи про відшкодування шкоди мають розглядатися разом з вимогами щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень. Існує практика: якщо такі позовні вимоги заявлені разом, то спір вирішує адмінсуд, а якщо окремо, то питання про компенсацію шкоди вирішують цивільні або господарські суди. Таким чином, коли ці спори розглядають суди різної юрисдикції, забезпечити єдність практики непросто. Тому, на мій погляд, такі спори не повинні належати до адмін’юрисдикції.
— Дякую за бесіду. Сподіватимемося, що законодавці дослухаються до ваших пропозицій і доведуть, що можуть не тільки критикувати судову владу, а й допомагати їй.
 
Михайло СМОКОВИЧ
народився 1963 р. у Волинській області.
У 1991 р. закінчив Українську державну юридичну академію ім. Ф.Е.Дзержинського (спеціальність «правознавство»).
З 1996 р. працював на посаді судді Луцького міського суду Волинської області.
У 2001—2004 рр. — суддя Апеляційного суду Волинської області.
У грудні 2003 р. обраний суддею Вищого адміністративного суду.
З березня 2006 р. — секретар пленуму ВАС.
У 2010 р. в Інституті інтелектуальної власності Одеської національної юридичної академії в м.Києві здобув другу вищу освіту за спеціальністю «інтелектуальна власність».
Рішенням зборів ВАС від 25.06.2014 призначений заступником голови ВАС.
Заслужений юрист України, має науковий ступінь кандидата юридичних наук.
 
Спілкувалася МАРИНА ЗАКАБЛУК

 
 
Список справ, призначених до розгляду
Список автоматичного розподілу справ
Судовий збір
Інформація щодо стадій рощгляду судових справ
Надіслати повідомлення
Контакти
Довідкова інформація для громадян

Судова влада України
Електроний суд
Реєстр судових рішень
ВАСУ в мережі Facebook


©2015 Вищий адміністративний суд України
лист вебмайстру