Вищий адміністративний суд України
Про ВАСУ
Пленум ВАСУ
Cудова практика
НКР при ВАСУ
Система адміністративних судів
Суддівське самоврядування
Законодавство
Міжнародно-правове співробітництво
Відомості з декларацій
ІНФОРМАЦІЯ щодо реалізації Закону України "Про очищення влади"
Видавнича діяльність
Вакансії
Інформація про державний бюджет
Запобігання і протидія корупції
База правових позицій

Апарати вищих спеціалізованих судів повинні бути збережені, - заступник Голови ВАСУ Михайло Смокович

Якщо спочатку буде сформовано лише суддівський корпус Верховного Суду, а згодом вирішуватиметься питання з апаратами, то здійснювати судочинство Верховний Суд зможе, у кращому разі, місяців через три-чотири

Огляд ЗМІ. Не відновивши довіру до суду, ми втратимо державу - суддя у відставці Михайло Цуркан

ЮРЛІГА поспілкувалась із кандидатом у члени Вищої ради правосуддя

Пленум ВАСУ ухвалив ряд постанов, зокрема, про внесення змін до КАСУ щодо свободи мирних зібрань

Постанову «Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України щодо свободи мирних зібрань», яку направлено до Ради з питань судової реформи

Інформаційний бюлетень щодо тримання мігрантів під вартою

Переклад на українську здійснено Представництвом Міжнародної організації з міграції в Україні на запит Вищого адміністративного суду України

Застосування положень частини першої ст. 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VІ «Про доступ до публічної інформації»

Чи поширюються положення Закону на інформацію, яка була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених процесуальним законодавством, тобто владних процесуальних функцій


 

 НАУКОВО-КОНСУЛЬТАТИВНА РАДА
ПРИ ВИЩОМУ АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДІ УКРАЇНИ

УЗАГАЛЬНЕНИЙ
НАУКОВО-КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

 

1. Проблема правозастосування

У судовій практиці виникло питання щодо правильного застосування положень частини першої статті 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VІ «Про доступ до публічної інформації» (далі – Закон). 

Проблема полягає у встановленні того, чи  поширюються положення Закону на інформацію, яка була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених процесуальних законодавством, тобто владних процесуальних функцій.

Для  вирішення окресленого питання членам Науково-консультативної ради при Вищому адміністративному суді України (далі – НКР при ВАСУ) було дано завдання дослідити зазначену проблему та надати відповідні наукові висновки.

У дослідженні брали участь 11 членів НКР при ВАСУ, зокрема свої правові позиції висловили заступник Голови НКР при ВАСУ Цуркан М.І. та члени  НКР при ВАСУ Базов В.П., Бевзенко В.М., Голосніченко І.П.,  Куйбіда Р.О., Мельник Р.С., Монаєнко А.О., Перепелюк В.Г., Прудивус О.В., Савенко М.Д., Саприкіна І.В.


2. Узагальнене обґрунтування науково-консультативного висновку

2.1. Аналіз законодавства щодо розв’язання зазначеної проблеми

2.1.1. Відповідно до частини першої статті 1 Закону публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (далі також – поняття публічної інформації).

Судова практика показує, що законодавчо визначене поняття публічної інформації не охоплює всієї публічної інформації та не включає в себе всіх властивих їй ознак, зокрема: відповідно до преамбули Закону до публічної інформації належить інформація, що становить суспільний інтерес; частиною першою статті 13 Закону встановлено більш широке коло розпорядників публічної інформації, ні ж те, що визначено в її законодавчому понятті. 

Неоднаковим також є внутрішнє розуміння нормативного матеріалу, який законодавчо формує поняття публічної інформації.  Цього стосується й окреслена проблема, яка виникла з внутрішнього праворозуміння (тлумачення) складових поняття публічної інформації, зокрема  розуміння словосполучення «…отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством…». Ключовим у цьому є отримання висновку про те, чи належить у розумінні Закону, до обов’язків суб’єктів владних повноважень також їхні обов’язки, встановлені процесуальним законодавством, тобто владні  процесуальні функції.(1)

2.1.2. За загальним правилом органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України).

До суб’єктів владних повноважень належать органи державної влади (органи досудового розслідування), у тому числі й судової влади (суди). Їх посадовими особами є фізичні особи, діяльність яких спрямована на виконання функціональних повноважень цих органів. Такими посадовими особами, зокрема, є: співробітники органів внутрішніх справ, органів безпеки, органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства, слідчі, прокурори, слідчі судді, судді. Однак їхня владна діяльність регламентується процесуальним законодавством.
Наприклад, окремі повноваження слідчого визначені частиною другою статті 40 Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК), до яких належать такі: 1) починати досудове розслідування за наявності підстав, передбачених цим Кодексом; 2) проводити слідчі (розшукові) дії та негласні слідчі (розшукові) дії у випадках, встановлених цим Кодексом; 3) доручати проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним підрозділам; 4) призначати ревізії та перевірки у порядку, визначеному законом; тощо.

Слідчий – службова особа органу внутрішніх справ, органу безпеки, органу, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, органу державного бюро розслідувань, уповноважена в межах компетенції, передбаченої КПК, провадити досудове розслідування кримінальних правопорушень (п. 17 ч. 1 ст. 3 КПК).

Слідчий суддя – суддя суду першої інстанції, до повноважень якого належить здійснення у порядку, передбаченому КПК, судового контролю за дотриманням прав, свобод та інтересів осіб у кримінальному провадженні.

Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що обов’язки окремих суб’єктів владних повноважень можуть бути встановлені процесуальним законодавством.

З огляду на викладене дана в Законі дефініція публічної інформації дозволяє зробити висновок про те, що під обов’язками суб’єктів владних повноважень, передбачених чинним законодавством, необхідно розуміти також обов’язки цих суб’єктів не тільки під час виконання владних управлінських функцій, а й інші обов’язки, у тому числі ті, що передбачені процесуальним законодавством. Закон не дає можливості тлумачити зазначену норму вужче, і це є неприпустимим за міжнародними стандартами, оскільки відбудеться порушення права на доступ до інформації.
Отже, у словосполученні «…отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством…»  під поняттям «обов’язки» необхідно розуміти й обов’язки, передбачені процесуальним законодавством.

2.1.3. Частиною першою статті 8 Закону встановлено, що таємна інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачувану законом таємницю.

Беззаперечним є висновок про те, що вказана інформація є публічною, але оскільки вона є таємною, то доступ до неї обмежений. Разом із цим логічним є висновок, що публічною також є інформація, яка містить таємницю досудового розслідування. Тобто в розумінні цього Закону до публічної інформації віднесено інформацію стосовно досудового розслідування.

                                                                                     
Досудове розслідування завжди є формою процесуальної діяльності відповідних суб’єктів владних повноважень.
Отже, інформація, отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених процесуальним законодавством, є публічною.

2.2. Практика Європейського суду з прав людини  про розгляд справ стосовно порушення статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод

2.2.1. Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що  суди повинні застосовувати практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

З огляду на вимоги зазначеної норми висновки Європейського суду з прав людини (далі також – ЄСПЛ), викладені в його рішеннях, є обов’язковими для застосування адміністративними судами під час розгляду справ. З урахуванням таких висновків адміністративним судам і необхідно визначати поняття публічної інформації.

2.2.2. Європейський суд з прав людини у своєму рішенні за результатами розгляду справи «Рякіб Бірюков проти Росії» констатував таке.

За обставинами справи  вказаної справи  заявник скаржився, що вимоги про публічне проголошення рішення суду, гарантовані статтею 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі – Конвенція), були порушені в його цивільній справі.

У пункті 45 рішення ЄСПЛ у цій справі зазначено: «Суд считает, что вопрос, преследуемый Статьей 6 S: 1 в этом контексте, а именно: гарантировать контроль правосудия общественностью для сохранения прав на справедливое судебное разбирательство – не был достигнут в настоящем деле, в котором мотивы, которые должны были сделать возможным понять, почему требования заявителя отклонены, – не  были доступны публике».

З пункту 42 цього рішення випливає, що доступ до судових рішень зазвичай надався сторонам та іншим учасникам процесу, що обмежувало публічний доступ до судових рішень.

Такими висновками Європейський суд з прав людини розвіяв сумніви стосовно того, що судові рішення не належать до публічної інформації та є недоступними особам, які не брали участі у справі. Також ЄСПЛ констатував, що публіці (громадськості) повинна бути доступна інформація, утворена в процесуальному порядку, в даному випадку - судом.

2.2.3. У справі «Угорське об’єднання громадських свобод проти Угорщини» вищезазначену правову позицію ЄСПЛ підтвердив так.

За обставинами цієї справи заявник вимагав від Конституційного Суду Угорщини скаргу (копію), подану членом парламенту, про розгляд деяких додатків до кримінального кодексу, які стосувались певних справ,  пов’язаних з наркотиками. Конституційний  Суд Угощини відхилив прохання заявника, пояснюючи це тим, що скарга, яка перебуває на розгляді, не може розголошуватися без згоди автора.

Угорське об’єднання громадських свобод оскаржило таку відмову до угорських судів. Регіональний суд Будапешта відхилив прохання заявника, обґрунтовуючи це тим, що скарга не є «даними», і відмова до доступу не може оспорюватись  на основі Акта про доступ до інформації 1992 року (Закон Угорщини).

Водночас згідно з рішенням апеляційного суду скарга містила деякі «дані», однак це були особисті дані і доступ до них був неможливий без згоди автора. Такий захист особистих прав не може діяти всупереч іншим правовим інтересів, включаючи доступ до громадської інформації.

У своєму рішенні ЄСПЛ констатував, що інформація, яку шукав позивач, була вже готова та доступна. Суд встановив, що позивач попросив надати інформацію про конституційну скаргу без отримання особистих даних її автора. Крім того, суд вважає, що з цієї конституційної скарги неможливо дізнатися щось про особисте життя члена парламенту, а отже, проникнути в захищену сферу приватності. Суд зробив висновок, що в демократичному суспільстві в цій судовій справі не було необхідності втручатись у свободу самовираження позивача. Отже, з цього випливає, що відбулося порушення статті 10 Конвенції (п. 36, 37, 39 цього Рішення).

Такий висновок ЄСПЛ є підтвердженням того, що публічною інформацією є також інформація, яка міститься у матеріалах справи, тобто в скарзі, позовній заяві, інших документах. Отже, Конституційний Суд Угорщини був зобов’язаний надати заявникові інформацію, яка містилася в матеріалах конституційної справи.   

Аналіз викладеного дає підстави для висновку, що інформація,  отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених процесуальним законодавством, також є публічною(2).  

3. Висновки

3.1. Положення частини першої статті 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VІ «Про доступ до публічної інформації», зокрема під словосполученням «…інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством…», необхідно розуміти так, що до такої інформації також належить інформація, яка була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених і процесуальним законодавством.

3.2. Інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених процесуальним законодавством, є публічною.

________________

(1)Окремі науковці вважають, що визначення в Законі поняття публічної інформації дає підстави для висновку про те, що під обов’язками суб’єктів владних повноважень, передбачених чинним законодавством, необхідно розуміти обов’язки цих суб’єктів тільки під час виконання ними владних управлінських функцій.

(2) Доступ до такої інформації є обмеженим залежно від її виду: якщо вона є таємною, службовою або конфіденційною.


Учений секретар
Науково-консультативної ради при
Вищому адміністративному суді України                            М.І.Смокович

Учений секретар секції
загальної теорії адміністративної юстиції
Науково-консультативної ради при
Вищому адміністративному суді України      Н.Є.Маринчак

Учений секретар секції
адміністративного права
Науково-консультативної ради при
Вищому адміністративному суді України      Є.А.Усенко

Учений секретар секції
адміністративного процесу
Науково-консультативної ради при
Вищому адміністративному суді України      Т.А.Чумаченко

Окремі висновки членів НКР при ВАСУ:

Науковий висновок: Цуркан М. І. - заступник Голови Науково-консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, кандидат юридичних наук

Науковий висновок: Базов В.П. - науковий консультант відділу забезпечення роботи Голови та заступників Голови Вищого адміністративного суду України, кандидат юридичних наук

Науковий висновок: Бевзенко В. М. - професор кафедри адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченко,  доктор юридичних наук

Науковий висновок: Голосніченко І. П. - професор, завідувач кафедри адміністративного, фінансового та господарського права Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут», доктор юридичних наук

Науковий висновок: Мельник Р.С. - професор кафедри адміністративного київського національного університету імені Тараса Шевченко, доктор юридичних наук

Науковий висновок: Монаєнко А.О. - професор, проректор з наукової роботи Класичного приватного університету, заслужений юрист України, д.ю.н.

Науковий висновок: Перепелюк В.Г. - науковий консультант судді Конституційного Суду України, кандидат юридичних наук

Науковий висновок: Прудивус О. В. - голова Запорізького окружного адміністративного суду, кандидат юридичних наук

Науковий висновок: Савенко М.Д. - доцент кафедри загальнотеоретичних та державно-правових наук НаУКМА, суддя Конституційного Суду України у відставці, к.ю.н.                  


 
 
Список справ, призначених до розгляду
Список автоматичного розподілу справ
Судовий збір
Інформація щодо стадій рощгляду судових справ
Контакти
Довідкова інформація для громадян

Судова влада України
Електроний суд
Реєстр судових рішень
ВАСУ в мережі Facebook


©2015 Вищий адміністративний суд України
лист вебмайстру