Щодо юрисдикції справи за позовом народного депутата України Мосійчука І.В. до ВРУ про визнання дій неправомірними, визнання незаконною і скасування постанови ВРУ про надання згоди на притягнення до кримінаьної відповідальності, затримання та арешт
НАУКОВО-КОНСУЛЬТАТИВНА РАДА
ПРИ ВИЩОМУ АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДІ УКРАЇНИ
УЗАГАЛЬНЕНИЙ
НАУКОВО-КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК
23 травня 2016 року
1.Проблема правозастосування
Надання цього правового висновку зумовлено оскарженням представником Верховної Ради України до Верховного Суду України постанови Вищого адміністративного суду України (далі – ВАСУ) від 17 листопада 2015 року, якою суд задовольнив позов народного депутата України Мосійчука І.В. до Верховної Ради України провизнання неправомірними дій щодо включення 17 вересня 2015 року до порядку денного пленарного засідання третьої сесії VІІІ скликання Верховної Ради України та розгляду питання про надання згоди на притягнення його як народного депутата України до кримінальної відповідальності, затримання та арешт; визнання незаконною і скасування Постанови від 17 вересня 2015 року № 706-VІІІ «Про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання та арешт народного депутата України Мосійчука І.В.».
Подання скарги спрямоване на необхідність з’ясування того, в рамках якого провадження потрібно розглядати цю справу: кримінального чи адміністративного.
Для вирішення проблемного питання членам Науково-консультативної ради при ВАСУ було дано завдання дослідити питання щодо належності цієї справи до відповідної юрисдикції та надати наукові висновки.
Правові позиції з цього питання висловили члени Науково-консультативної ради при ВАСУ Бевзенко В.М., Монаєнко А.О., Саприкіна І.В., Ханова Р.Ф.
Питання правильного визначення підвідомчості спору має важливе значення, адже в протилежному разі справу буде розглянуто неналежним судом.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі – Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини в Рішенні від 12 жовтня 1978 року у справі «Zand v. Austria» вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…)». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, який, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
Висловлюючи правову позицію щодо юрисдикції цієї справи, необхідно насамперед визначитися зі сферою правовідносин, в якій виник спір, суб’єктним та об’єктним складами цих правовідносин, що автоматично вкаже на його юрисдикцію.
2.1. Розглянемоце питання в площині адміністративної юрисдикції, тобто віднесемо вказаний спір до публічно-правового.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Адміністративний позов – звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах(п. 6 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Як зазначив В.Б. Авер’янов у своїй праці «Державне управління: теорія і практика», об’єктивним критерієм виокремлення з маси суспільних відносин тих, що складають саме предмет адміністративного права, правильно вважати саме обов’язкову наявність у цих відносинах особливого суб’єкта, тобто такого, в якому уособлюється так звана «публічна адміністрація», – у вигляді державних органів виконавчої влади або виконавчих органів місцевого самоврядування (фактично – суб’єкти владних повноважень).
Тобто обов’язковість наявності однією зі сторін суб’єкта владних повноважень для віднесення такого спору до адміністративно-правового є фактично основним критерієм публічності правовідносин.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Згідно з частиною першою статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції (адміністративна справа) − переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
В інформаційному листі Верховного Суду України від 26 грудня 2005 року № 3.2-2005 зазначено, що справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб’єктами суспільства стосовно їхніх прав та обов’язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б одинсуб’єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб’єктів, а ці суб’єкти відповідно зобов’язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб’єкта.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
З’ясовуючи питання про наявність чи відсутність публічно-правового спору за критерієм суб’єктного складу, необхідно виходити з правового статусу суб’єктів спору у відносинах, що передували його виникненню. Якщо у відносинах, з яких виник спір, орган публічної влади уповноважений вирішувати питання про права та обов’язки фізичних та юридичних осіб, то такий спір є публічно-правовим.
Визначаючи юрисдикцію спору за критерієм предметності (об’єктом спору), варто встановити, чи вчинені оскаржувані дії, бездіяльність або прийнято рішення суб’єктом публічно-правових відносин в межах його компетенції або на виконання владних повноважень та чи зачіпаються при цьому права, свободи, інтереси позивача.
Згідно з вимогами частини другої статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, об’єктом публічно-правових відносин потрібно вважати рішення, дії або бездіяльність усіх без винятку суб’єктів владних повноважень, а отже, і Верховної Ради України. Проте варто відзначити, що це не будь-які рішення, дії або бездіяльність, а лише ті, що приймаються або вчиняються у зв’язку з виконанням правового обов’язку або у зв’язку зі здійсненням передбаченого законодавством права. Такі дії можуть бути пов’язані зі щоденною роботою державних органів (наприклад, прийняття рішення чи іншого правового акта). Тобто владні управлінські функції суб’єкт владних повноважень повинен здійснювати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
Зі змісту постанови ВАСУ випливає, що позов Мосійчука І.В. задоволено з підстав недотримання відповідачем законодавчо прописаної процедури включення до порядку денного пленарного засідання сесії Верховної Ради України та розгляду питання про надання згоди на притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, затримання та арешт, а також неправомірності постанови Верховної Ради України про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання та арешт народного депутата України, тобто фактично у зв’язку з тим, що спірні дії вчинено, а постанову прийнято з порушенням законодавчих норм під час виконання Верховною Радою України своїх прямих обов’язків (реалізації повноважень).
2.2. Необхідно зупинитися на одному із суб’єктів спірних відносин, зокрема Верховній Раді України, дії та рішення якої є предметом судового оскарження.
Так, Верховна Рада України здійснює цілий ряд повноважень, перелік яких міститься у статті 85 Конституції України. Разом із тим Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання, про що зазначено в частині другій цієї статті
У Регламенті Верховної Ради України (далі –Регламент), затвердженому Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI,питанню про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата України присвячено главу 35 (статті 218 – 221).
Указані норми регулюють порядок розгляду цього питання, тобто визначають певну процедуру, дотримання якої є безумовним обов’язком Верховної Ради України в силу законодавчих приписів.
Аналіз правових норм Регламенту свідчить, що розгляд питання з приводу надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата України належить виключно до компетенції Верховної Ради України. Як наслідок, діїщодо включення до порядку денного та розгляду питання про надання згоди на притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, затримання та арешт, а також результат таких дій – прийняття спірної постанови однозначно вчинені при реалізації відповідачем своїх владних управлінських функції на виконання повноважень, якими він наділений.
При цьому під діями слід розуміти активну поведінку суб’єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних і юридичних осіб. У цьому разі дії Верховної Ради України щодо включення до порядку денного пленарного засідання та розгляду питання про надання згоди на притягнення Мосійчука І.В. як народного депутата України до кримінальної відповідальності, затримання та арешт є активними діями відповідача, які вплинули на права, свободи та інтереси позивача.
Також у цьому разі спірна постанова Верховної Ради України є індивідуальним правовим актом, тобто офіційно оформленим результатом волевиявлення органу державної влади, здійснюваним в односторонньому порядку і спрямованим на виникнення певних юридичних наслідків, стосується конкретно інтересів позивача Мосійчука І.В., його прав і обов’язків, оскільки породжує для нього певні юридичні наслідки.
Аналогічна правова позиція викладена в Рішенні Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зпу справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 2 пункту 3 розділу IV Закону України «Про Конституційний Суд України»стосовно правових актів органів Верховної Ради України (справа про акти органів Верховної Ради України), в якому зазначено, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Зі змісту наведеного можна зробити висновок, що правові акти індивідуальної дії своїми приписами повинні породжувати (породжують) права і обов’язки конкретних осіб, на яких спрямована їхня дія. У такому разі реалізується компетенція видавця цього акта як суб’єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб’єкта, а відповідно інший суб’єкт зобов’язаний виконувати його вимоги та приписи.
Тобто відмінною ознакою дій суб’єкта владних повноважень є наявність у них змісту управління особою, здійснення щодо неї влади шляхом впливу на її права і обов’язки.
2.3. Щодо можливості вирішення згаданого вище спору, що виник між народним депутатом України та Верховною Радою України, у порядку кримінального судочинства, необхідно зазначити таке.
Відповідно до статті 2 Кримінальногопроцесуального кодексуУкраїни завданням кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
Водночас жодним процесуальним законом не передбачено, щоб стороною або учасником кримінального провадження виступав орган державної влади.
Так, стаття 24 Кримінальногопроцесуального кодексуУкраїни закріплює право на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності лише суду, слідчого судді, прокурора та слідчого. До того ж глава 37 «Кримінальне провадження щодо окремої категорії осіб» цього Кодексу не закріплює таку правомочність підозрюваного та не регламентує порядок розгляду загальним судом подібного клопотання/позову.
Також наявна судова практика свідчить про відсутність вирішення спорів щодо оскарження дій Верховної Ради України та рішення, прийнятого в результаті таких дій, за правилами Кримінального процесуального кодексу України та в порядку кримінального судочинства.
Крім того, у КАС України передбачено безпосередні підстави для судової перевірки актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України (ст. 1711 КАС України). Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
У цьому разі надання згоди на притягнення народного депутата України Мосійчука І.В. до кримінальної відповідальності, його затримання та арешт – це виключна компетенція Верховної Ради України і жодним чином не підпадає під дію Кримінальногопроцесуального кодексуУкраїни, оскільки регулюється Законом України «Про Регламент Верховної Ради України». Фігурування у цьому спорі словосполучення та слів, притаманних кримінальному законодавству, зокрема «притягнення до кримінальної відповідальності», «затримання та арешт», жодним чином не свідчить про наявність у спорі ознак, які б могли вказувати на необхідність вирішення справи у кримінальному провадженні. Більш того, цей спір виник не з приводу наявності чи відсутності правових підстав для притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, його затримання та арешту, а стосовно невідповідності дій Верховної Ради України щодо порядку внесення подання про таке притягнення, затримання та арешт і його розгляд на пленарному засіданні, а також прийняття в результаті позитивного рішення, що не має нічого спільного з кримінальними справами.
За таких обставин можна зробити висновок про віднесення справиза позовом народного депутата України Мосійчука І.В. до Верховної Ради України про визнання дій неправомірними, визнання незаконною і скасування постанови Верховної Ради України «Про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання та арешт народного депутата України Мосійчука І.В.» до адміністративної юрисдикції, а тому її правомірно було розглянуто Вищим адміністративним судом України як належним судом.
3. Висновок
Справа за позовом народного депутата України Мосійчука І.Вдо Верховної Ради України про визнання дій неправомірними, визнання незаконною і скасування постанови Верховної Ради України від 17 вересня 2015 року № 706-VІІІ «Про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання та арешт народного депутата України Мосійчука І.В.» належить до адміністративної юрисдикції і повинна розглядатися за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.
Учений секретарНКР при ВАСУ М.І.Смокович
Учений секретар секції загальної теорії
адміністративної юстиції НКР при ВАСУН.Є.Маринчак
Учений секретар секції
адміністративного права НКР при ВАСУЄ.А.Усенко
Учений секретар секції
адміністративного процесуНКР при ВАСУТ.А.Чумаченко
