Вищий адміністративний суд України
Про ВАСУ
Пленум ВАСУ
Cудова практика
НКР при ВАСУ
Система адміністративних судів
Суддівське самоврядування
Законодавство
Міжнародно-правове співробітництво
Відомості з декларацій
ІНФОРМАЦІЯ щодо реалізації Закону України "Про очищення влади"
Видавнича діяльність
Вакансії
Інформація про державний бюджет
Запобігання і протидія корупції
База правових позицій

Апарати вищих спеціалізованих судів повинні бути збережені, - заступник Голови ВАСУ Михайло Смокович

Якщо спочатку буде сформовано лише суддівський корпус Верховного Суду, а згодом вирішуватиметься питання з апаратами, то здійснювати судочинство Верховний Суд зможе, у кращому разі, місяців через три-чотири

Огляд ЗМІ. Не відновивши довіру до суду, ми втратимо державу - суддя у відставці Михайло Цуркан

ЮРЛІГА поспілкувалась із кандидатом у члени Вищої ради правосуддя

Пленум ВАСУ ухвалив ряд постанов, зокрема, про внесення змін до КАСУ щодо свободи мирних зібрань

Постанову «Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України щодо свободи мирних зібрань», яку направлено до Ради з питань судової реформи

Інформаційний бюлетень щодо тримання мігрантів під вартою

Переклад на українську здійснено Представництвом Міжнародної організації з міграції в Україні на запит Вищого адміністративного суду України

Тлумачення та визначення основного категоріально-понятійного апарату Кодексу адміністративного судочинства

 

Голосніченко І.П., завідувач кафедри господарського та адміністративного права Національного технічного університету України «КПІ», доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України

Нажаль нині Кодекс адміністративного судочинства України має вади, що стосуються категоріально-понятійного його апарату. На це зверталася неодноразово увага вчених-адміністративістів, які досліджували проблеми адміністративного права і адміністративного судочинства. Потребують уточнення поняття, які визначені ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства і деякі категорії, що застосовуються в КАСУ, визначення яких цей кодекс не дає.

Так, Кодекс адміністративного судочинства України в статті 3 визначає адміністративний договір як «дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди» [1]. По-перше, дане визначення не передбачає предмет регулювання адміністративного договору, по-друге, використовує терміни, які в такому значенні в науці адміністративного права не застосовуються. Як в цьому визначенні та і по тексту КАСУ застосовується термін «владні управлінські функції».

Управлінські функції це основні напрями управлінської діяльності [2. с. 7], вони не можуть бути владними. Як зазначає О.М.Бандурко державне управління забезпечується виконанням ряду функцій, під якими розуміють конкретні напрямки ді­яльності. Управління розглядається як серія безпосередніх, взаємопов'язаних дій, спрямованих на досягнення мети. Ці дії, кожна з яких є окремим процесом, значною мірою ви­значають успіх діяльності структури. [3, с.16]. Як зазначав В.Б.Авер’янов «Функція є втіленням групової приналежності тих чи інших дій органів виконавчої влади. Вона дає змогу виявити вектор діяльності органу вико­навчої влади та очікувані результати його публічної діяльності, «безпосе­редньо виражає владно-організуючу сутність управління», але в жодно­му разі не є умовою й підставою для владного впливу. Владний вплив орга­ни виконавчої влади можуть здійснювати лише згідно з наданими повно­важеннями та поставленими перед ними цілями й завданнями державного управління» [4, с.86]. Владними є повноваження. Адже влада в нашій державі за конституцією належить народу України. Саме народ України, як єдине джерело влади, делегує її представницьким державним органам, вони мають владні повноваження (а не функції) від народу України. На думку Д.І.Голосніченко «Повноваження – це загальне для теорії права та держави поняття, змістом якого є система прав та обов’язків, набутих у легітимний спосіб державою, місцевим самоврядуванням, державними органами і органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, іншими суб’єктами правовідносин з метою забезпечення можливостей, потреб та інтересів людини і громадянина, окремих соціальних груп та суспільства в цілому» [5, с. 54].

Невірно в КАСУ визначено також поняття адміністративного процесу, де зазначено, що «адміністративний процес - правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства». Це досить вузьке визначення за межами якого залишилися провадження у справах про адміністративні правопорушення, провадження щодо надання адміністративних послуг, провадження щодо оскарження рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування до інституцій вищестоящих органів. Отже в КАСУ при викладенні поняття «адміністративний процес» в зазначеній там редакції може означати лише судовий адміністративний процес. Отже, п. 4 ч. 1 ст. 3 КАСУ доцільно викласти в такій редакції «судовий адміністративний процес - правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства».

Існує ще ряд погрішностей у визначенні понятійного апарату КАСУ. Вони мають бути виправлені, інакше помилки в рішеннях адміністративних судів будуть залежати не тільки від невизначених понять, але й від хибно визначених понять і категорій законодавцем.

Доречи, не дослідженим залишаються питання вільного розсуду та невизначених правових понять в адміністративному судочинстві. Вільний розсуд означає адміністративно-правові дії, вчинені в порядку особистої відповідальності й відповідно до розуміння норми права повноважною особою для виконання поставленої законом мети, тобто під вільним розсудом мається на увазі надання органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам свободи дій у межах, передбачених законом.

Отже в самому законі має бути визначено право вказаних вище органів вчиняти дії на свій розсуд у відповідних межах. Прийняття адміністративних актів на розсуд керівника органу вказує на те, що з приводу регулювання певних відносин не було видано законодавчого акта і якесь коло відносин регулюється відомчим актом. Точно так же може бути прийнято індивідуальний акт, з допомогою якого відносини між органом влади або органом місцевого самоврядування можуть виникнути. Однак нормами права вони не врегульовані, або врегульовані лише в загальних рисах.

Чи в таких випадках органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування підконтрольні судам, чи юрисдикція адміністративних судів розповсюджується на акти, прийняті в порядку вільного розсуду керівника органу?

Очевидно, що теорія "вільного розсуду" припускає непідконтрольність судовим органам (тобто адміністративним і іншим судам) дії адміністрації. Закордонні автори висловлюють думку про неминучість прийняття рішень органами виконавчої влади, які непідконтрольні судовій владі. Це втручання, на їхню думку, неминуче у зв'язку з ускладненням і інтенсифікацією соціального розвитку, розвитку науки і техніки й необхідністю в цілому ряді випадків швидко ухвалювати надзвичайно важливі рішення, коли законодавець ще не відреагував на відповідні зміни в соціальному середовищі.
Розробка теорії "вільного розсуду" здійснюється досить давно німецькими юристами. Це питання піднімалося в юридичній літературі ще на початку XX століття.

Вільний розсуд органів адміністрації і їх посадових осіб, тобто сфера їх діяльності, у межах якої вони можуть практично довільно ухвалювати рішення, звичайно протиставляється підзаконній діяльності, здійснюючи яку, вони діють відповідно до законодавства.

У тій області, де органам адміністрації і їх чиновникам надане право вирішувати питання за своїм розсудом, наступний контроль з боку адміністративного суду здійснюватися не може. Суд, вирішуючи справу керується нормами матеріального у більшості випадків адміністративного права, джерелами якого є законодавчі акти. Отже, якщо законодавчого акту, що регулює відносини державного управління немає, адміністративному суду немає з чим ідентифікувати виданий органом виконавчої влади акт. Тобто суд не має правових підстав для винесення рішення. За німецьким законодавством, наприклад, у таких випадках не допускається наступний контроль судів адміністративної юстиції. Так, коментуючи п. 3 ст. 20 Конституції ФРН, що встановлює зв'язаність виконавчої влади тільки "законом і правом", німецькі юристи роблять висновок про те, що чиновники, що здійснюють своє право на вільний розсуд, вилучені з під контролю суду адміністративної юстиції. Закон про адміністративне судочинство ФРН у якості загального правила забороняє адміністративним судам скасовувати або змінювати акти, що видаються органами управління і їх чиновниками в порядку права вільного розсуду. Ці дії чиновників, як правило, вилучені з-під контролю наглядових інстанцій і органів, що перевіряють нижчестоящі установи. Думається, що при підготовці нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України необхідно передбачити також норми процесуального права, якими заборонялось би контролювати акти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що видані в порядку вільного розсуду, коли законодавець уповноважує їх на видання таких актів.

Доктрина "вільного розсуду" знаходиться у безпосередньому зв’язку з теорією "невизначених правових понять». В літературі держав західної Європи останнім часом вона отримала велике поширення.

Прихильники теорії "невизначених правових понять" виходять із того, що в процесі тлумачення конкретних правових норм посадові особи використовують такі поняття, яким законодавство не може дати точного пояснення. До них відносять, наприклад, "публічний інтерес", "доцільність", "громадська безпека" тощо. Визначення цих понять, коли їх не дає законодавець, здійснюється представниками органу, який вирішує справу. Таким чином, ці дії залежать від розсуду адміністрації. Невизначені правові поняття в чинність самої своєї сутності ("невизначеності") допускають прийняття органами адміністрації різних рішень з умовою, що вони повинні бути спрямовані на досягнення мети, поставленої законом. Тим самим визнання наявності невизначених понять дозволяє значно розширити сферу вільного розсуду, чим в першу чергу й пояснюється інтерес, що проявляється до цієї теорії юристів. Для виправдання права ухвалювати рішення на основі суб'єктивної думки західні автори нерідко посилаються на відмінності у вихованні, освіті, життєвому досвіді чиновників органів управління, представляють їх у якості факторів, що зумовлюють різний підхід до одних і тих же явищ. Ці фактори, на їхню думку, унеможливлюють однакове застосування того або іншого правила різними посадовими особами. "Право вільного розсуду" дуже часто опирається на "невизначені правові поняття". Отже не випадково вітчизняний законодавець у законах передбачає визначення понятійно-категоріального апарату.

Треба підкреслити, що з невідомо яких причин, понятійно-категоріальний апарат чинного Кодексу адміністративного судочинства є визначеним на недостатньому рівні.

Література:

1. Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35-36. – Ст. 488.

2. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні кате­горії і поняття). – К., 1998. – 52 с.

3. Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. О.М Бандурка. - Харків: Ун-т внутр. справ, 1998. – 480 с.

4. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.

5. Голосніченко Д. І. Теорія повноважень, вітчизняний і зарубіжний досвід їх формування. Монографія / Д. І. Голосніченко. – К.: Видав. Голосніченко А.М. (ГАМ), 2009 – 356 с.



 
 
Список справ, призначених до розгляду
Список автоматичного розподілу справ
Судовий збір
Інформація щодо стадій рощгляду судових справ
Контакти
Довідкова інформація для громадян

Судова влада України
Електроний суд
Реєстр судових рішень
ВАСУ в мережі Facebook


©2015 Вищий адміністративний суд України
лист вебмайстру